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토지보상법 '성실한 협의'의 의미와 행정사의 역할
  • 박재병
  • 등록 2024-05-16 14:34:00
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  • 성실한 협의는 누구를 위한 것인가?

[대한행정사회신문=박재병 ]


토지보상 실무에서 공익 사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법')에서는 정하고 있는 ‘성실한 협의’의 의미와 행정사의 역할을 생각해 본다.  토지보상법령 비전문가가 생각하는 '협의'는 '사업시행자가 일정한 금액을 제시하면 그 보상액의 적정함을 따져 협의에 응하거나 더 요구할 수 있다'는 의미로 받아 들여질 것이다. 특히, 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로 토지보상법에 다른 손실보상기준에 의하지 않고 손실보상금을 정할 수 있다고 하는 대법원 판결이 혼란스럽게 한다.


보상협의회 협의한 기준에 따라 성실히 협의했는데...


토지보상 실무에서 특히, 국가나 지방자치단체가 사업시행자인 경우 사법상 계약과 같이 각 자가 제시한 조건을 조율하여 계약을 체결하는 경우는 거의 없다고 보여진다. 최근 필자가 상담 후 자문하고 있는 사례로 토지보상법에서 정한 보상협의회에서 협의한 보상기준에 따라 지급한 영농손실보상금과 관련하여 사업시행자가 감사기관으로부터 (협의에 따른 보상기준이 국토교통부의 해석례와 다르므로) 환수 조치하라는 지적을 받고 장시간이 지난 후 부당이득으로 환수하는 조치(부당이득 반환소송 등)를 하여 곤란을 겪고 있는 분들이 있다.


사업시행자는 정당한 보상보다는 적법절차 준수 우선!


우리 토지보상법은 사업시행자에 대해 토지 등을 (강제)수용하기 전 절차와 보상 기준의 정립 방식으로 사업시행자로 하여금 ‘성실한 협의’의 의무를 준수하도록 강제하고 있다. 특히 국토교통부에서 발행한 토지수용 업무편람에서는 ‘성실한 협의’를 토지보상법에서 정한 절차의 완전한 이행, 정당한 보상금의 제시 등의 요건을 충족한 협의를 의미한다고 설명한다.  토지보상법의 체계 및 수용 절차가 성실한 협의 이후에 수용권이 발생하도록 하고 있으므로 성실한 협의의 요건, 즉 토지보상법에서 정한 절차의 완전한 이행이 없는 사업 시행자에게 수용 권한을 부여한다면 토지 수용의 절차 및 방법을 규정한 법률의 취지와 규정이 무색해질 것이다. 또한 종국적으로는 행정청이 사업 시행자의 불성실한 협의 또는 수용권의 남용을 장려하는 결과가 초래되는 문제가 있어 실로 엄격한 해석이 필요한 부분이다. 하지만 토지보상 실무에서는 협의라는 의미를 정당한 보상금 지급을 위한 협의라기보다는 토지보상법에서 정한 절차 준수에 중점을 두는 듯하여 아쉬움이 있다. 토지보상법에서 정한 사업시행자가 준수해야 할 절차의 완전한 이행으로 ① 보상 대상이 되는 토지와 물건을 조사하여 확정하는 토지조서 및 물건조서 작성의무, ② 토지·물건 조서 내용과 보상의 시기·방법·절차 등이 포함된 보상계획을 열람·공고하고 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지할 의무가 있다. 특히 사업시행자는 보상계획을 열람·공고할 때 토지소유자가 감정평가업자를 추천할 수 있다는 내용을 포함하여 공고하고, 토지소유자에게 통지하여야 함을 규정하고 있다.


토지보상 절차에서 우리 행정사의 역할!


개인적 경험 사례나 중앙 및 지방토지수용위원회의 심의결과를 보면 사업시행자가 형식적으로 법에서 정해진 절차를 거치면 성실한 협의를 거친 것으로 보아 수용재결 신청을 접수하여 처리하고, 성실한 협의를 미준수하였다는 사유로 각하 재결을 하는 경우는 매우 미미한 것으로 보인다. 우리 행정사들이 상담하고 자문을 함에 있어 토지보상법에서 말하는 ‘성실한 협의’라는 의미가 무엇인지 정확히 알고 있어야 의뢰인들이 오해하는 일이 없을 것이다.  토지보상을 전문으로 하는 필자는 토지보상금 증액 업무라는 말을 가급적 사용하지 않으려 한다. 토지보상금 증액이 목표이지만 행정사로서의 역할은 토지보상법령 및 관계 행정법령에 대한 정확한 이해를 바탕으로 현장방문을 통한 사실조사, 자문 응답 등을 통하여 정당한 보상이 책정될 수 있도록 돕는 것이라고 생각하며, 이를 바탕으로 토지보상 실무에서 사업시행자와 감정평가사들로 하여금 올바른 법령의 적용과 정확한 사실관계를 바탕으로 정당한 보상금이 산정될 수 있도록 할 수 있게 누구보다 강력한 힘을 발휘 할 수 있는 것이 우리 행정사 역할이라고 생각한다.

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