류창곤(행정사, 대한행정사회부회장)

 2024.8.8.일 발표한 정부의 주택공급대책은 도심권의 그린벨트를 해제하여 그 부지에 공동주택을 건설하여 주택을 공급하고, 재건축. 재개발사업의 절차를 단축하여 주택공급을 하겠다는 것이다. 그러나 이 정책은 반드시 짚고 넘어야 할 몇 가지 문제점을 가지고 있다. 

 첫째. 이번 정책에는 아주 중요한 주택공급정책의 또 하나의 방법인 세대 증가형 공동주택 리모델링 사업에 대한 규제 완화나 활성화 정책이 빠져 있다는 것이다. 

 둘째, 실무상 이 정책으로 주택 공급 효과가 나타나는 데 10여 년이 걸릴 것으로 보인다. 

 셋째, 이번 정책은 도시의 허파와 같은 그린벨트를 해제한다는 기후 온난화 환경변화에는 

 시대착오적이며 환경 역행적인 정책인 것이다.

 넷째, 이 정책의 현실적인, 또 다른 허점은 현행 국토 개발법과 도시정비법의 실질적인 법률 개정이 없는 한 용적률 상한선, 재건축 초과이익 환수제, 공공기여를 위한 임대주택 의무 건설과 공원. 도로. 기부채납 등의 재건축 규제를 단기간에 해소할 수 없다는 것이다, 

 다섯째, 그리고 건설공사비의 과도한 상승을 흡수하지 못하는 분양가 상한제가 개선되지 않는 한 조합원에게 사업비용이 모두 전가되어 재건축은 사업성이 떨어진다는 것이다.

 이러한 이유로 시장 참여자들과 전문가들의 반응은 냉담할 뿐이다.

 따라서 신규 주택공급에서 아주 중요한 공동주택 리모델링사업의 지원 및 활성화 정책은 반드시 필요한 것이다.

 2024. 7월말 현재 전국적으로 공동주택 리모델링사업은 153개의 조합과 12만 1,520세대가 추진하고 있다. 공동주택 리모델링사업은 정부가 지속적으로 권장한 사업으로 재건축에 비하여 친환경적이고 자원을 절약하고 폐기물을 줄인다. 무엇보다도 공동주택 리모델링사업은 주택공급 정책의 매우 중요한 다른 한가지 축으로 필요한 지역에 단기간에 신규주택을 공급할 수 있어 주택가격을 안정시키는 데 매우 효과적인 정책이다. 그러나 아쉽게도 이번 정부의 주택공급대책의 정책 대상에서 제외된 것이다.

 공동주택 리모델링 활성화 정책의 효과를 우선 살펴보면,

 첫째, 주택법상 공동주택 리모델링으로 2030년까지 추진세대를 포함하여 최대로 약 13만 세대의 신규주택을 공급할 수 있다. 새로운 주택수요가 주택가격을 상승시키는 요인을 해소하는 데 최선의 맞춤형 대책이다.

 둘째, 그린벨트 해제와 같은 무리한 새로운 대체 부지 조성 없이도 필요한 지역에 빠른 시간안에 자원절약형 친환경적인 방식으로 많은 주택을 공급할 수가 있는 것이다.

 셋째, 90년대 이후 건축된 용적률이 250%~400%대의 노후 아파트 단지를 관련법의 개정없이 비교적 빠른 시간내에 많은 국민들이 원하는 주거환경을 개선할 수 있다.

 넷째, 공동주택의 리모델링 절차를 간소화하고 활성을 위한 몇가지 행정조치만 해도 핵심의 주요 도심지역에 새로운 공동주택을 공급할 수 있다. 

 다섯째, 재건축에 비교해서 용적률제한, 재초환제도, 공공기여 부담 등 법률적인 장애요인 없이 단지별 도시재생과 신규주택의 공급에 상대적으로 매우 효과적인 정책이기도 하다. 

 이러한 신규 주택공급에서 많은 장점을 가지고 있고, 국민의 주거환경개선과 도시재생에서의 두 마리 토끼를 잡을 수도 있는 공동주택 리모델링 정책을 간과한 것은 정부의 실책으로 보인다. 이는 정부가 애써 리모델링 정책을 외면하는 것인지는 알 수 없다, 다만 분명한 것은 그린벨트를 해제하면서까지 주택을 공급하겠다는 정책을 발표하는 것을 보면 정부가 주택공급의 시급성을 인식은 하고 있다는 것이다.

 현재의 주택법은 1972년 주택건설 촉진법에서 시작되어 시대의 변화에 따라 많은 개정을 하였고, 2013년 12월에는 공동주택 리모델링을 활성화하기 위하여 중요한 개정을 하여 2014년 4월에 시행되었다. 이 개정은 공동주택의 수직증축 리모델링을 가능하게 하여 사업성을 높여주었다. 그러나 이러한 목적과는 달리 주택법 개정 후 10년이 경과하는 동안 후속 법률과 정부정책의 부재로 인허가 과정에서 오히려 공동주택 리모델링을 억제하는 규제 일변도의 정책이 넘쳐나고 있다. 이를 나열하여 보면 지금의 리모델링사업의 현주소를 살펴볼 수 있다.

 첫째, 2023년 이전까지 허용하던 “1층을 필로티 구조로 하고 최상층 1개층 증측의 수평증축 리모델링을 수직증축으로 본다”는 법제처의 유권 해석이다. 이를 기점으로 서울 등 지자체에서 필로티 리모델링시 제2차 안전진단과 안전성 검토를 받아야 한다는 법령해석의 결과로 기존 추진단지들이 대혼란에 빠져버린 것은 대표적인 정책의 난맥상을 드러낸 것이다. 이러한 조치로 2023년 이전에는 제2차 안전진단과 안전성 검토 없이 허용되었던 필로티 구조의 리모델링 사업에 새로운 규제가 생겨난 것이나 다름없게 되었다. 당연히 그 이전에 완공된 필로티 구조와 한개층 수직증축으로 시공된 아파트는 지금까지 안전성이 문제가 된 적이 단 한 건도 없다. 지금까지 안전사고가 나고 부실시공은 대부분 관리 감독 부실로 인한 재건축. 재개발사업 현장에서 일어난 일이었다.

 둘째, 2~3개층 수직증축 리모델링을 가능하도록 2014년 주택법과 시행령을 개정한 주요 취지는 현재의 국토계획법상 기존에 용적률을 충족하거나 초과해 있는 90.11월~98년 사이에 지어진 공동주택단지에 대한 사업성을 높여주어 저비용과 친환경적으로 주거환경을 개선하도록 한 것이다, 그러나 개정법 시행 이후 지금까지 이러한 본질적인 취지를 인식하지 못한 정책당국과 인허가 당국의 보신주의와 무지에서 기인한 규제만 계속 높아져서 사실상 법률개선 효과는 10여 년이 지나는 동안 나타나지 않고 있다. 2014년부터 법 개정을 환영하며 조합을 만들어 추진해 온 리모델링 단지들에게 막대한 비용과 주민간의 갈등만 양산하는 기형적인 법률이 되고 말았다. 그러나 리모델링 밖에는 주거환경을 개선할 수 없는 용적률이 높은 많은 전국의 공동주택 단지들이 속속 조합을 결성하고 신규로 리모델링 시장에 계속 뛰어들고 있다. 이런데도 정부의 정책적 배려는 전혀 보이지 않는다.

 셋째, 수직증축 리모델링의 경우 그 절차상 1차 안전진단에서 B등급 이상을 받아야 하며, 이를 조건으로 설계를 하여 제1차 안전성 검토를 통과해야 한다. 그리고 나서 관할 지자체의 건축위원회의 건축심의를 통과해야 한다, 또한 광역 지자체의 도시계획과 지구단위계획도 충족해야 한다, 그리고 나서도 리모델링 허가 신청을 하면 또다시 2차 안전성 검토를 받아서 허가를 받도록 되어 있다. 그리고 나서도 다시 한번 더 2차 정밀안전진단도 받아야 한다. 이러한 것은 이중적인 절차이다. 실무상 시공전 제1차 안전진단과 제1차 안전성검토, 건축심의 등을 통과한 단지들조차도 제2차 정밀안전진단후 건물의 상태에 따라 설계를 변경하거나 구조 강도를 보강하여야 한다. 그런데도 또다시 제2차 안전성 검토를 리모델링허가도 받기 전에 통과해야 하는 것은 이중적 비용과 시간을 낭비하는 제도이며 지나친 탁상공론과 규제주의에 함몰되어 당초 법개정 취지를 형해화시키는 것이다.

 넷째, 심지어 기존건축물에 대한 구조안전진단과 다른 개념인 안전성검토는 설계도상 하중전이와 기초파일과 내력벽이나 지지보의 하중분담에 대한 구조 해석으로 밖에 할 수 없는 설계상 미래의 가상건축물을 대상으로 하는 것이다. 그런데도 불구하고 법으로 규정된 단 2개 밖에 없는 국가의 안전성검토기관은 실증자료와 실험자료를 요구하고 있다. 이는 미리 가상건축물을 건축하여 자료를 만들어 오라는 것으로 논리상 불가능한 것이다. 또한 이에 대한 시간, 규격, 장소, 비용, 실행기관에 대한 가이드라인도 없다. 이로 인하여 공동주택 리모델링을 추진해 온 많은 단지들은 비용과 시간을 무한정 소비하고 있다. 이 모두는 국민이 감당해야 하는 비용이다.

 다섯째, 국가가 시행하는 엄격한 시험을 통과해야 자격증을 발급받고, 많은 현장 경험을 바탕으로 실무를 처리해 본 건축. 구조. 토목설계자들이 만든 설계도와 구조계산서를 현장 경험이나 실무경험을 해보지도 않은 공무원이 심사하는 것도 문제이다. 위원회를 구성하여 심의하는 경우 위원의 선정이 담당 공무원임으로 보신주의가 만연하다.

 여섯째, 시공을 위한 구조설계 시 신공법이나 특허공법을 많이 사용한다. 그러나 안전성검토기관은 현장 적용사례가 없다는 이유로 미리 구조물을 만들어서 실증. 실험자료를 가지고 오라는 요구를 한다. 대표적인 공공기관의 보신주의에 기인한 검토 권한의 남용인 것이다. 사실상 이러한 실증시험을 해야 하는 주체는 국민의 혈세로 운영되는 국가 전문기관이다. 그러나 국가 전문기관의 이러한 실증자료의 요구는 자신들의 책무를 국민들에게 전가하는 행위와 다름없는 것이다. 이들 기관은 안전진단비와 안전성검토비도 꼬박꼬박 챙긴다.

 일곱째, 주택법시행령 제79조에 안전성 검토를 하는 기관이 국토안전관리원과 건설기술연구원으로 한정되어 있다. 그리고 이 두개의 기관은 공동주택수직증축에 관한 안전성검토 매뉴얼을 만들어 규제적, 방어적인 수단으로 사용하고 있다. 그러나 이러한 공공기관 내부의 매뉴얼은 자신들의 업무 가이드라인에 불과하고 국민들에게는 구속적인 법적 효력이 없다. 그러나 많은 설계자들은 인허가를 받기 위하여 이를 준수하여 설계를 할 수 밖에 없다, 

이러한 매뉴얼은 전문가의 자문과 공청회를 통하여 법규화가 필요하다. 그리고 토목, 구조, 건축설계와 진단분야에서 더 뛰어난 경험과 기술을 보유하고 있는 업계, 학계, 연구소와 많은 민간기관들도 안전성 검토를 할 수 있도록 해야 한다.

 여덟째. 공동주택 리모델링을 추진하는 조합의 결성이 계속 증가하고 리모델링사업을 활발히 추진하는 주택단지들이 지속적으로 늘어나고 있다. 그러나 정부의 활성화 및 지원 정책의 공백과 이중적인 인허가 절차는 담당 공무원들에게 권한을 남용하고 규제만 만드는 환경을 조성하고 있다. 공동주택 리모델링은 도정법이 아닌 주택법에 근거하여 진행해야 하고 그 절차나 용어도 전혀 다르다. 비슷해 보이기는 해도 적용되는 공법과 건축설계도 완전히 다른 것이다. 그런데도 불구하고 정부 부처 및 기초,광역 지자체들의 조직도는 리모델링사업을 도시 및 주거환경정비법을 다루는 도시정비부서에 업무를 배정함으로 담당자들이 도시 및 주거환경정비법의 재건축과 재개발과 혼동하는 언행을 하고 있는 실정이다. 

 아홉째, 지난 21대 국회에서 몇몇 의원들이 리모델링 활성화 및 지원이 필요한 것을 인식하여 발의한 법률들이 제22대 국회가 새롭게 구성되면서 전부 폐기되었다. 제22대 국회의원이나 해당 주무부처인 국토교통부와 정부의 정책 담당 고위공직자들이 관심을 가지고 챙겨야 할 법률들인데 불구하고 방치되고 있으며 주택공급 활성화 대책에서는 고려된 흔적이 전혀 없다.

 제21대 국회에서 여야 의원들의 대표 발의 되었으나 본회의 상정을 못하고 폐기된 공동주택리모델링을 활성화하기 위한 법안들을 간력히 요약하면 다음과 같다.

(1).2021.7.21. 공동주택리모델링 및 지원에 관한 특별법안(이학영의원 대표발의)

(2).2022.1.6. 공동주택리모델링에 관한 특별법안(김병욱의원 대표발의)

(3).2023.1.26. 주택법 일부개정 법률(안)(등기업무 혼선방지)(김병욱의원 대표발의)

(4).2023.9.5. 주택법 일부개정 법률(안)(수직증축 리모델링 절차합리화)(강대식의원 대표발의)

(5).2023.9.25. 주택법 일부개정 법률(안)(리모델링관련 규제정비)(서정숙의원 대표발의)

(6).2023.11.9.주택법 일부개정 법률(안)(공사비검증절차신설)(한준호의원 대표발의)

(결론)

 위의 살펴본 현실과 실태를 바탕으로 국회와 정부 및 국토교통부등 관련 공공기관들은 주택가격의 안정을 위하여 현실성 없는 정책만 발표할 것이 아니라 다음과 같은 공동주택 리모델링 활성화를 위한 정책의 도입을 서둘러야 한다.

 첫째. 정부부처와 지방자치단체에 리모델링 지원부서를 편성하여 리모델링 활성화를 위한 신속 적극 행정을 펼쳐야 한다. 신속 적극 행정은 현 정부의 중요한 정책 기조이다.

 둘째, 주택공급정책은 도시정비법상의 재건축 재개발과 주택법상 리모델링주택 사업을 두 개축으로 하여 균형있게 수립되어야 한다.

 리모델링 사업으로 2030년까지 최대 13만여가구의 신규주택을 공급할 수 있다.

 셋째, 공동주택 리모델링의 안전진단과 안전성검토의 중복적인 절차를 일원화 하여야 한다. 

 넷째, 설계 및 시공 시 신기술 신공법을 회피하지말고 오히려 적극 채택하는 방식으로 안전을 확보하는 조치를 취해야 한다. 따라서 정부의 공공기관들이 신기술이나 특허공법에 대하여 적극 실증, 실험을 하고 데이터를 공개하여 많은 현장에서 적용하게 하여야 한다. 이러한 공법을 적용하여 리모델링을 수주하는 시공사에게는 인센티브도 제공해야 한다.

 다섯째, 현행 법률상 2개로 한정된 안전성 검토기관을 대학교의 부설연구기관과 구조설계 관련 전문학회에서도 할 수 있도록 범위를 넓혀서 더 많은 기술과 공법들이 개발되고 채택되도록 관리 하여야 한다.

 여섯째, 각 지자체는 초기 추진위원회의 사업비용의 지원을 위한 재원을 마련하고 저리 융자를 통한 리모델링 사업의 활성화를 지원해야 한다.

 일곱째, 필요한 주택법률의 개정과 관련 등기법과 지방세법을 개정하여 조합의 조세 부담등을 재건축 정비조합의 사업과 대등하게 하여 활성화 할 수 있도록 조치해야 한다.

 여덟째. 아직도 정비법상의 정비업체에 의존하고 있는 리모델링 조합들에 대한 전문적인 컨설팅을 공급하기 위하여 리모델링협회를 통한 리모델링관리사(RMP)를 적극 육성하고 활용하는 정책을 수립하여 시행해야 한다.

 정부 정책은 시장 참여자들이 민감하게 반응하도록 만들어야 정부가 의도하는 정책의 효과를 달성할 수 있는 것이다. 그리고 정부의 정책적인 의지와 자세도 무엇보다 중요하다. 

비록 이번 8.8. 주택공급 대책에서 정부가 간과했지만, 공동주택리모델링 활성화 및 지원에 관한 빠른 후속 조치를 실행하여 국민의 주거환경개선과 주택가격 안정을 도모하기를 바란다.

류창곤(행정사,대한행정사회부회장)